Churchill Falls (1re partie) : Fréchette demande l’aide de Carney

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Les premiers ministres François Legault et Andrew Furey ont convenu, en 2024, de renégocier, avant son expiration en 2041, l’entente de 1969 en vertu de laquelle Hydro-Québec achète 5 100 MW d’électricité produites par le barrage de Churchill Falls au Labrador.

Hydro-Québec s’engageait à payer les MW considérablement plus cher (en moyenne un milliard de dollars de plus par année). En contrepartie, la société d’État québécoise accèderait à 3 900 mégawatts provenant de l’augmentation de la puissance de la centrale de Churchill Falls et de la construction de deux autres centrales. Le projet est dans les limbes depuis que le gouvernement récemment élu à Terre-Neuve a commandé une nouvelle étude des termes de l’accord.

Dans le cadre de son fédéralisme de « coopération », la première ministre Christine Fréchette a sollicité l’aide d’Ottawa pour préserver l’entente. Elle a déclaré avoir « senti de la part du gouvernement Carney une volonté d’aider » en soulignant que « c’est important pour la sécurité énergétique au Canada et au Québec ».

On peut parier que le gouvernement Carney va s’empresser de répondre positivement à sa demande. Il y a près de 80 ans que le fédéral tente sans succès de s’immiscer dans cette affaire. Il est d’autant plus à l’aise de le faire que le greffier du Conseil privé, Michael Sabia, est celui qui a été l’architecte de l’accord, alors qu’il était PDG d’Hydro-Québec.

Un peu d’histoire

Dans leur livre Maîtres chez eux. Churchill Falls, la fondation d’Hydro-Québec au Labrador (PUM, 2026), Martine Verdy, Camila Patiño Sanchez et Kathryn Furlong racontent la naissance de ce projet et ses multiples soubresauts. Nous puisons dans ce livre les faits, mais les interprétations sont nôtres.

Au début des années 1950, le premier ministre de Terre-Neuve, Joey Smallwood, rencontre Winston Churchill – en l'honneur de qui le fleuve Hamilton a été rebaptisé – et des investisseurs (N.M. Rothschild & Sons Ltd, Anglo-American Corporation of South Africa, Bowater Paper Co., English Electric Company Ltd, Rio Tinto Company Ltd et Anglo Newfoundland Development Company Ltd) pour les intéresser au développement hydro-électrique du fleuve Churchill.

En 1953, ces partenaires forment la British Newfoundland Corporation (Brinco). Terre-Neuve adopte le Brinco Act, qui accorde à la compagnie une concession territoriale qui représente 22,5% de la superficie du territoire de Terre-Neuve et 44% de celui du Labrador, avec tous les droits sur l’intérieur du Labrador – y compris ses ressources hydriques – en vue d’y établir une économie fondée sur l’extraction des ressources.

Le consortium est ensuite rejoint par la Banque de Montréal, la Banque Royale du Canada ainsi que par la Suez Canal Company. Brinco établit son siège social à Montréal et fonde la Churchill Falls (Labrador) Corporation (CFLCo), chargée du développement hydroélectrique dans le bassin du fleuve Churchill.

Mais il y a un os. Le Québec refuse catégoriquement de laisser transiter sur son territoire l’électricité en provenance du Labrador, ce qui le place en position de force comme unique acheteur externe possible.

Dès cette époque, le consortium a étudié la possibilité d’acheminer l’électricité par un tunnel souterrain jusqu’à Terre-Neuve, puis la Nouvelle-Écosse et jusqu’aux États du Nord-est américain. Mais le projet était non rentable. D’ailleurs, la reprise de ce projet en 2010 (Muskrat Falls) a été un désastre financier.

Le recours à Ottawa

Face au refus du Québec, les prometteurs de Churchill Falls se tournent vers Ottawa. Après tout, le gouvernement fédéral ne détient-il pas en principe la compétence constitutionnelle exclusive en matière de commerce interprovincial et continental? Il peut aussi, en vertu de son pouvoir de légiférer pour « la paix, l’ordre et le bon gouvernement », s’ingérer dans la production ou la distribution d’électricité en invoquant soit la théorie des dimensions nationales – qui lui permet de légiférer exceptionnellement dans des champs de compétence provinciale lorsqu’un enjeu touche l’ensemble du pays –, soit l’état d’urgence.

Selon ce cadre légal, la régulation de la vente extraterritoriale des surplus d’électricité relève donc de la compétence du gouvernement fédéral, lequel peut, en théorie, en organiser la redistribution au moyen d’un réseau national de transport d’électricité, en limitant les exportations au profit de la consommation intérieure à l’échelle canadienne.

Déjà, dans les années 1950, le fédéral avait cherché à promouvoir l’unification pancanadienne des réseaux électriques. Dans cette optique, l’Office national de l’énergie (ONÉ) est créé en 1959, avec pour mandat de réguler le commerce interprovincial et international dans le domaine de l’énergie.

S’inspirant de la construction du chemin de fer transcontinental à l’origine du pays, le premier ministre John Diefenbaker a convoqué les premiers ministres provinciaux, les grandes entreprises pour en discuter, mais les premiers ministres Lesage et Smallwood ont décliné son invitation.

Plus tard, en 1966, Smallwood fait pression sur le premier ministre Lester B. Pearson pour qu’il exerce ses pouvoirs juridiques afin de réguler le partage interprovincial des réseaux énergétiques et permettre l’établissement d’un corridor permettant à CFLCo de faire transiter l’électricité de Churchill Falls par le territoire québécois. Pearson aurait refusé en invoquant les réactions possibles des mouvements indépendantistes et du FLQ, selon les auteurs de Maîtres chez eux.

Nord-sud plutôt qu’est-ouest

Plutôt qu’un réseau est-ouest, le Québec envisageait un réseau nord-sud en direction des États-Unis. Cela n’était pas étranger au fait que, lors de la nationalisation de l’électricité, les banques de New York et de Boston ont aidé le Québec à s’affranchir du syndicat financier A.E. Ames et Co. Ltd – lié à la Banque de Montréal – qui contrôlait les finances du Québec, en finançant la nationalisation.

Les banques américaines voulaient un retour sur leurs investissements. Cela allait se traduire dans un affrontement entre Américains et Britanniques lors de l’octroi des contrats pour la construction du barrage de Churchill Falls en 1969.

Au départ, Brinco envisage d’octroyer le contrat de fabrication des onze turbines à English Electric, une de ses entreprises anglaises. C’est finalement le Churchill Falls (Machinery) Consortium qui obtient le contrat. Ce consortium est composé de Marine Industries Limitée de Sorel, en partenariat avec la Canadian General Electric Company Limited de Montréal et sa filiale québécoise Dominion Engineering Works Limited de Lachine.

À cette époque, Marine Industries est détenue à 65% par le gouvernement québécois et à 35% par le gouvernement français. Puis, c’est le consortium Acres Canadian Bechtel de San Francisco qui dirigera les travaux et, plus tard, avec Hydro-Québec, la construction des complexes de la Baie-James et de La Grande, tout en privilégiant l’embauche de firmes de génie-conseil québécoises.

Au début des années 1980, le premier ministre terre-neuvien Brian Peckford revient à la charge en invoquant, auprès du premier ministre P. E. Trudeau, son droit constitutionnel d’intervenir pour permettre l’exportation de l’électricité à travers le Québec, en citant l’exemple de l’Alberta, qui peut exporter son pétrole vers le centre du Canada en passant par les autres provinces.

Trudeau tergiverse, impose à Terre-Neuve des conditions inatteignables, avant de demander à Peckford de renégocier avec le Québec le contrat de 1969 dans le cadre du « package deal » proposé par le gouvernement Bourassa.

Bourassa proposait un développement hydroélectrique conjoint de deux barrages sur le Bas-Churchill, à savoir les barrages de Gull Island et de Muskrat Falls. L’électricité serait destinée à être revendue à l’État de New York dans le cadre d’un important contrat d’achat de 17 milliards $ sur 20 ans, à partir de l’année 2000.

Vers un nouvel affrontement?

Assisterons-nous aujourd’hui à un nouvel affrontement entre le gouvernement de Mark Carney – prenant prétexte des « grands projets nationaux » pour s’immiscer dans la renégociation de l’entente entre le Québec et Terre-Neuve – et les géants du Web américains, qui sont en train de faire main basse sur les blocs d’électricité pour leurs centres de données énergivores, au détriment des industriels québécois, et qui poussent Hydro-Québec à augmenter de 50% sa production d’électricité?